美国能源新政“挂倒挡”的负外部性

美国总统特朗普一方面无情抛弃了对人类发展非常友好且被全球各国普遍热捧的太阳能、风能等清洁能源，另一方面，对石油、天然气等传统能源的勘探与开采在监管约束上大幅松绑，并从财政税收上提供积极的激励与支持。他在新旧能源政策上“挂倒挡”，改变的不仅仅是美国的能源格局与走向，更在客观上给美国民众带来了能源政策的倒车之痛，同时也会外溢出极大的负外部性。

一手摧毁半世纪基业

上世纪70年代，第四次中东战争所引发的石油危机让美国经济遭受重创。在短短不到三年的时间内，美国GDP下降了5.7%，工业生产更是大幅下降15.1%。随后，美国经历了近乎十年的高通胀和经济滞胀。在这种巨大压力之下，美国开始重视能源独立，尤其是可再生能源的发展。

1978年，美国颁布了《公共事业管理政策法》。该法案要求电力公司从可再生能源供应商处购买电力，并为可再生能源提供相应的技术支持。因此，这一法规不仅为美国电力市场打开了竞争的大门，更为可再生能源创造了最初的市场需求。在随后的两年时间里，美国政府相继发布了《可再生能源法》《太阳能和节约能源法》以及《风能促进法》等一系列法律。

在接下来直到21世纪初的数十年时间里，由于化石燃料价格相对稳定以及政治支持不足，美国可再生能源发展较为缓慢。但随着全球气候变化问题的日益突出以及国际油价持续波动带来的重大影响，美国最终还是将清洁能源再度提上了政策支持的议程。2005年，《国家能源政策法案》明确，在未来10年内，联邦政府将向全美能源企业提供减税额度，以鼓励石油、天然气、煤炭和电力企业等采取清洁能源和节能措施。该法案还首次引入了生产税抵免和投资税抵免机制，为风能和太阳能项目提供税收优惠，从而奠定了美国现代清洁能源激励政策的基础。两年后，美国政府又出台了《国家能源独立和安全法》，旨在降低化石能源消费量，同时引导和促使美国增加清洁能源产量。

奥巴马执政时期，美国政府对清洁能源的政策与法规友好程度达到了极盛状态。一方面，《复苏与再投资法案》明确为太阳能、风能等项目建设提供贷款担保和资金支持，从而进一步刺激了清洁能源领域的投资和创新。并且，可再生能源也被视为帮助美国度过金融危机困难时期的重要功臣。几乎同时，美国国会通过了《清洁能源与安全法案》，这又是一部里程碑式的综合性能源立法。其中强调通过提供消费税优惠，提高家庭新能源用能效率；通过税收优惠，废除不利于新能源基础设施投资的规定；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用等。不仅如此，美国政府还制定了《清洁电力计划》，主张减少发电厂的碳排放，并鼓励各州转向可再生能源。尽管该计划后来被最高法院暂停实施，但它向市场传递了强有力的信号，促进了风能和太阳能投资的增长。

虽然特朗普首次接任总统后美国能源政策出现了不小的变化，并宣布退出了《巴黎气候协定》，但由于支持清洁能源的州级政策与企业采购需求强劲，美国的风能和太阳能市场依然保持着较快发展势头。而且在拜登执政后，新能源在强有力扩张性政策的催化下再度全面繁荣。在将清洁能源重新摆上国家优先事项的背景下，拜登上任次年便推出了《通胀削减法案》。该法案将风能和太阳能税收抵免延长十年，并提供了新的激励措施，如存储技术的独立投资税收抵免和清洁能源制造的先进制造生产税收抵免。同时，《通胀削减法案》强调促进国内供应链和创造就业机会，启动“全民太阳能”计划，帮助中低收入家庭安装太阳能电池板，并通过“能源社区奖励”等机制鼓励在传统化石燃料地区部署清洁能源项目。数据显示，拜登执政时期，美国光伏组件年产能从14.5吉瓦激增至50吉瓦，跻身全球第三大生产国。

但全面与快速的转折发生在2025年。不同于首任总统期内还保留了可再生能源税收抵免政策，再度执掌白宫后，特朗普对《通胀削减法案》的废止基本上是“一扫而空”。取而代之的“大而美”法案不仅取消了多项清洁能源优惠政策，包括提前终止清洁能源税收抵免、取消购买电动汽车的税收减免等，而且规定太阳能和风能项目必须在2026年7月前开始建设，或在2027年底前投入商业运营，才能享受原计划延续至2032年的30%税收抵免。十分微妙的是，风能、太阳能项目的建设周期通常需要3—5年，而新政安排的一年窗口期，实际上等同于设置了“变相禁令”。

另一方面，在对钢铁和铜征收高达50%的关税，从而直接推高本土风电与光伏项目成本的同时，美国商务部还将包括风力涡轮机及其零部件等产品纳入钢铝关税征收范围内，这几乎将风光项目建设成本逼入了毫无腾挪空间的绝境。更为直白的是，在私人社交媒体平台上，特朗普明确表示，任期内不会再批准新的风电或光伏项目，即便在那些电力供应不足的地区也是如此。美国可再生能源由此进入了至暗时刻。

能源新政的极端割裂

在特朗普眼中，风能和光伏既破坏了美丽的自然环境，又是推高美国电价的元凶。他的理由是，任何建造并依赖风力发电和太阳能发电的州，电力和能源成本都出现了创纪录的增长。同时，大型风力发电机占用农田面积，也对鸟类种群有害。因此，他认为风力发电和太阳能发电根本就是“本世纪的骗局”。在特朗普看来，叫停风能与光能发电意味着“愚蠢的日子在美国已经结束”。美国电价上涨的确属实。美国劳工统计局发布的最新消费者物价指数显示，7月份全美平均电价较去年同期上涨了5.5%。其中，宾夕法尼亚州与新泽西州的电价同期涨幅更是分别高达29%和20%。另外，在7月美国最大电网运营商PJM举行的容量拍卖中，年度结算总额达到了创纪录的161亿美元，推动了新发电力容量的价格同比上涨了22%。

然而，按照美国能源信息署（EIA）的数据，2024年风能和太阳能发电仅占全美发电总量的17%。像新泽西州和宾夕法尼亚州等地区，包括风能和太阳能在内的可再生能源占总发电量的比例大约在8%—10%之间，其中风能占可再生能源发电量的比例更低。因此，将电价上涨的原因全部归咎于风能与太阳能，显然有些主观臆断。

还值得注意的是，随着技术成本的急剧下降，过去十年中美国太阳能和风能的平准化能源成本也出现了大幅下降。目前，风电成本已降至每兆瓦时30美元，光伏发电成本在十年间下降了80%。因此，即便是一些新能源占比较大的州，如爱荷华州、俄克拉荷马州等，每度电价基本都在13—15美分之间，比全美16美分的平均电价要低。因此，在美国能源信息署（EIA）看来，美国电价出现通胀，一方面是电力基建老化导致供电不足，另一方面是美国数据中心的快速扩张引致电力需求的激增，后者尤其以加利福尼亚州最为典型，目前该州电价超过了35美分。

如同将电价上涨归罪于新能源非常勉强一样，特朗普试图在风光发电与破坏自然环境之间建立某种关联，更会让人感到有些牵强附会。毕竟，特朗普算不上是一个环境爱好者。且不说他抛弃了《巴黎气候协定》，在国内，除在受保护区域为伐木、水力压裂以及钻探和采矿大开绿灯外，特朗普更是大笔一挥，将本可为野生动物以及珍奇鱼类和江河湖泊提供保护的环境保护法打入冷宫。因此，退一万步来说，即便是高耸的风力发电机看上去有些碍眼，甚至太阳能电池板占用了一些农地，其对自然环境的损害也比不上乱挖滥采行为所造成的直接危害。

当然，认知固化且大权在握的特朗普并不会去关注那些不利于自我决策的因果数据以及理性分析。在《大而美法案》为逆转新能源政策提供法律背书的前提下，特朗普通过发布行政令建立起了加速“去风光”的政策实施机制。一方面，风能与太阳能项目的审批权目前集中到了内政部，部长办公室直接参与从项目申请正式评估到发布批准决定的全过程，并可在审核标准和时间表上保持沉默。由此，彻底改变了以往“按部就班即可获批”的项目审批流程，也暗示着项目的审批过程可能会大大延迟。另一方面，美国财政部收紧了“开始建设”规则的指南。过去，项目开发者可以通过支付或发生项目总成本的5%来满足开始建设要求，但现在不仅取消了5%安全港规则，还要求项目必须通过“重大性质的物理工作”来证明开始建设。并且，这些规定并不具有追溯力，只适用于2025年9月2日前尚未开始建设的项目。企业开工门槛显著抬升，压力大幅增加。

在对太阳能、风能等新能源项目大打出手的同时，特朗普对煤炭、石油、天然气等传统能源张开了热情的怀抱。在特朗普的“能源复古主义”棋盘上，通过对传统能源的大规模开发，不仅能够实现抑制通货膨胀并创造就业，更能推动美国实现能源独立与国家安全目标。因此，“大而美”法案大幅削减了能源公司进行勘探和开发油气资源的监管障碍，包括降低钻井安全和环境标准等，同时减少了甲烷排放限制。与此同时，为传统能源行业提供税收激励和财政补贴，包括钻探成本摊销、地质勘探补贴以及化石燃料研发资金等。作为一个最新行动，特朗普政府宣布了一项前所未有的租赁计划，准备在未来15年内举行30多次海上油气租赁销售，可开采面积从1170万英亩增加到1850万英亩。

自身不安更危及无辜

根据EIA的最新分析报告，美国正迎来电力容量建设的里程碑年份。预计2025年将新增64吉瓦发电容量，创下历史新高，比2002年创下的58吉瓦纪录多出6吉瓦。而创造这一纪录的最主要力量并非化石燃料，是清洁能源。其中，太阳能和风能将分别贡献33.3吉瓦和7.8吉瓦的新增容量，占比超过64%，而天然气的贡献占比仅为4.7吉瓦。今年美国光电与风电继续扩容的主要原因在于，新增风光能源容量有很大一部分在政策变化前已经启动，且地方各州、大型科技企业依然在执行自己的既定新能源政策。这预计会带动今年太阳能与风能新增装机60吉瓦，比去年增长三成之多。

然而，特朗普政府的“去风光”政策势必会残酷打断并最终大幅放慢风电与光伏项目的建设节奏。一份最新报告显示，今年上半年美国可再生能源项目的投资比去年同期减少了205亿美元，降幅达36%，其中风能和太阳能项目的投资承诺下降了18%。对此，美国太阳能产业协会发出警告，“大而美”法案将威胁到4500亿美元的基础设施投资，可能导致未来10年约300吉瓦的风电、光伏项目消失。随着人工智能（AI）数据中心在全美加速布局，加之电力基础设施老化以及投资改造资金的不足，风能与太阳能电量扩容的受抑，势必让美国电力短缺情势愈演愈烈。

据美国环保署的报告，目前全美90%的燃煤电厂已超设计寿命，天然气管道系统存在2300处高危隐患。而联邦能源监管委员会的数据显示，全美电网现代化改造至少需要2.5万亿美元投资，缺口高达60%。另外，EIA的建模分析揭示，即便保留全部现有发电设施，仅数据中心和智能制造业带来的电力需求激增仍会使多地停电风险增加30倍。而美国能源部同步发布的《国家电网可靠性评估报告》更是勾勒出令人不安的未来图景。报告显示，若现有发电设施退役计划不变，到2030年全美停电风险将激增100倍，年均停电时长可能突破800小时。而更严峻的是，计划新增的209吉瓦发电容量中，仅有10%来自煤电、核电等稳定基荷电源，根本无法填补传统电源退役造成的缺口。

进一步分析发现，美国能源部的最新调查显示，太阳能、生物能源、风力发电是目前美国从业人数最多的前三大产业。在从业人数前八的能源产业中，只有核能与采煤分别以约7.5万的数字位列第四、第五名，其余皆为可再生能源。因此，目前所有传统能源从业者的总人数不到太阳能从业者的一半。然而，随着清洁能源政策的收紧，今年上半年光伏与太阳能等可再生能源行业已有超过16.5万个工作岗位流失。美国布鲁金斯学会分析认为，强行逆转能源转型可能产生连锁反应，到2030年前将导致60万个清洁能源岗位流失，电价上涨压力可能波及4000万家庭。

在让本土经济与普通民众感到不安的同时，特朗普的能源政策更给全球气候治理制造了不小的阴影。一方面，风能与太阳能本就是应对全球气候变暖的核心力量，特朗普政府直接进行打压，无异于为碳排放助力，同时也打击了企业投资清洁能源的信心，阻碍了清洁能源技术创新和产业发展，进而总体上削弱了全球实现碳中和目标的实力与进程；另一方面，发展中国家本需要借助外部支持实现低碳发展路径，但美国政策的转变可能导致全球清洁技术投资减少和成本下降速度放缓，围绕减排降碳的国际社会合力因此弱化与离散。更为重要的是，特朗普政府的“能源复古主义”很可能加大碳排放，从而进一步加剧全球气候危机。且不说其他，按照地球正义组织的分析，仅未来15年30次大规模海上油气租赁销售计划就可能导致108亿吨额外碳排放，相当于美国两年多的碳排放总量。如果再加上甲烷这一温室效应的主要源头，特朗普的能源政策将使美国在未来几年内增加数亿吨的碳排量。

需要警惕的是，新旧能源政策极端割裂的背后，其实隐藏着特朗普政府非常清晰的地缘政治战略诉求。中国是光伏与太阳能技术研发与产品制造大国，而且在光伏产业的上中游，美国对中国保持着较强的进口依赖。特朗普政府削弱美国市场对风光能源的需求，其实就是要打击与抑制中国风光产业在国际上的竞争优势。针对传统能源，特朗普宠爱有加，其目的是在全球范围内确立“美国能源主导”地位。而且，特朗普毫不避讳地将能源作为地缘政治工具和外交谈判筹码。

在与日本和欧盟达成的关税协议中，美方下调了进口关税税率，但获得了日欧增加进口美国能源的回报。其中，欧盟承诺到2028年购买价值7500亿美元的美国能源，日本对美承诺的5500亿美元投资中有相当一部分资金投向了美国本土液化天然气领域。不仅如此，特朗普政府还向进口俄罗斯原油的印度等国发出警告，威胁将对它们征收高额关税。对外火力目标十分明确的特朗普能源新政也许能够达成其自身愿望，但在地缘政治神经因此越绷越紧、主要国家之间裂痕日益加深的国际生态环境下，全球经济以及国际贸易恐怕很难有风平浪静之时。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）