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在提出“扩大有效投资”的基础上，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，要“高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”“提高民生类政府投资比重”“加强人力资源开发和人的全面发展投资”，以及“完善基础设施和公共服务设施布局”。这表明，“十五五”时期我国投资将从追求“量”的扩张转向“质”的提升。完成这场从“规模驱动”到“效能革命”的转型，需要我们构建一套能够持续激发效率、活力与创新的体制机制。
“规模驱动”投资模式的反思
“十三五”“十四五”时期的投资，尤其是公共投资，在方向与结构上出现了较为明显的优化，释放出的“补短板”效应也日益增强。同时，在经济下行时期，投资的逆周期调节作用进一步彰显。然而，在决策行为依然对投资保持着较高倚重与顽强偏好的前提下，以“铺摊子”与“摊大饼”为表象的“规模驱动”模式并没有得到实质性改变，由此也积累了大量结构性矛盾和风险。
首先是投资效率递减与债务风险累积。部分地方政府存在“投资饥渴症”，热衷于上马容易拉动GDP的大项目，但忽视了投资回报率。一些基础设施建设超前过度，利用率低下；一些产业园区盲目建设，形成“僵尸园区”。这种粗放式投资导致了宏观杠杆率快速上升，地方政府债务风险成为突出的“灰犀牛”。在“十五五”期间，财政空间约束日益趋紧，如何在高债务存量下实现高效增量投资，是必须破解的难题。
其次是结构性失衡与产能过剩顽疾。投资领域存在“重硬轻软”（重硬件设施、轻软件和人力资本）、“重旧轻新”（重传统基建、轻新基建和创新）的倾向；在“铁公基”趋于饱和的同时，教育、医疗、养老等公共服务领域的投资依然不足；同时，部分行业因过度投资导致产能严重过剩与出清难度较大，不仅造成资源浪费，还恶化了市场环境。财政投资若不能精准导向供需缺口和瓶颈领域，可能加剧结构性矛盾。
再次是机制僵化与市场挤出效应。不少政府投资项目中，决策机制不科学、项目管理不规范、监督问责不到位等问题时有发生；部分项目由行政意志主导，缺乏充分的市场可行性论证，导致“可研”变“可批”。此外，政府投资领域过宽，与民争利，或者主要通过地方融资平台等非市场化主体进行，也导致了对民间投资的挤出效应，抑制了市场活力，总体上形成与“使市场在资源配置中起决定性作用”的原则相悖。
最后是项目储备不足与要素保障难题。真正具有全局性、战略性、牵引性的高质量项目储备并非一蹴而就。目前，各地项目库中“小散弱”项目多，能够引领产业变革、形成新增长极的“航母级”项目少。同时，土地、能耗、环境容量等传统要素约束持续收紧，对项目落地形成硬制约。如何挖掘和培育一批真正“有效”的项目，并优化要素配置，是扩大有效投资的前提。
扩大有效投资的客观必然性
“有效投资”是相对于“无效投资”或“低效投资”而言的，它指的是既能拉动当期需求，又能提升长期潜在增长率，并产生良好社会效益的投资。“十五五”期间，财政力量主导或引导扩大有效投资，并非简单的逆周期调节工具，而是关乎发展全局的战略抉择。
首先，有效投资是应对内外复杂形势、稳定宏观经济大盘的“压舱石”。当前，我国经济发展面临有效需求不足、国内大循环存在卡点堵点、新旧动能转换任务艰巨以及就业和居民收入增长压力较大等诸多挑战。从国际来看，世界局势变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，世界经济增长动能不足。在此背景下，消费复苏需要时间，出口面临下行风险，而投资特别是政府主导的有效投资，依然是稳定经济增长最直接、最有力的抓手。通过财政资金的有效投入，可以直接创造需求，带动就业，改善企业预期，为经济结构调整和转型升级赢得宝贵的时间和空间。
其次，有效投资是构建现代化产业体系，培育新质生产力的“孵化器”。全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，大国竞争日益体现为科技和产业体系的竞争。“十五五”是我国能否在新赛道上抢占制高点的关键期。财政投资必须聚焦前沿，精准滴灌，支持科技创新、产业基础高级化和产业链现代化。从基础研究的“从0到1”，到关键核心技术的“卡脖子”攻关，再到先进制造业的集群发展，都需要财政资金发挥“四两拨千斤”的引导作用，撬动社会资本共同投向战略性新兴产业和未来产业，催生新质生产力。
再次，有效投资是弥补发展短板，促进城乡区域协调发展的“均衡器”。我国发展不平衡不充分的问题依然突出。城乡之间、区域之间在基础设施、公共服务、人居环境等方面仍有较大差距。这些领域往往投资规模大、回报周期长、商业资本不愿介入，却是实现共同富裕、提升全社会人力资本和生活品质的关键。财政投资应更加向民生短板、乡村振兴、区域重大战略倾斜，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加强新型基础设施建设，为国内大循环的畅通奠定坚实基础。
第四，有效投资是激活消费、促进消费需求增长转型的“加速器”。消费是生产的落脚点和最终目的，挖掘有潜力的消费是全面扩大内需的必由之路。鉴于消费基础并不十分坚实，消费缺乏足够韧性，“十五五”时期，投资应聚焦于增强消费主体能力、缓解供给瓶颈制约、搭建多元消费场景以及改善消费环境条件和创造新型消费需求等领域。特别是顺应城镇化和人口结构变化的新趋势，投资要“跟着人走”，更多地用于满足人民群众对美好生活的新需求和新向往，形成投资和消费相互促进的良性循环，助推扩大内需与提高投资效益。
最后，有效投资是推动绿色转型、实现可持续发展的“助推器”。我国计划在2030年前实现碳排放达峰，2035年温室气体净排放峰值下降7%—10%。“十五五”时期是中国实现“双碳”目标的关键期和窗口期，财政投资需大力支持能源结构转型，发展风电、光伏等新能源体系，推动电网智能化改造；支持节能环保产业，促进工业、建筑、交通等重点领域节能减排；支持生态保护和修复重大工程。这些投资不仅是应对气候变化的必要之举，也将创造巨大的绿色经济增长点。
有效投资的方向与重点
遵循“有所为、有所不为”的基本原则，“十五五”财政投资须将有限的资金精准投向最能提升国家核心竞争力、最能促进社会公平正义、最能推动可持续发展的关键领域。
一是锚定科技创新与产业升级，筑牢高质量发展的根基。首先，基于支持基础研究与原始创新，要大幅增加对国家实验室、高水平研究型大学和科研院所的稳定支持，设立面向长远的基础研究基金，同时改革经费管理方式，赋予科学家更大的自主权。其次，发挥新型举国体制优势，由财政资金牵头组织对高端芯片、工业母机、生物医药、新材料等“卡脖子”技术的联合攻关，广泛推行“揭榜挂帅”“赛马”等机制，提高资金使用效率。再次，瞄准战略性新兴产业的培育目标，通过产业投资基金、财政贴息、首台（套）装备补贴等方式，重点支持加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业以及量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业的发展，投资方向应从“铺摊子”转向“铸长板”“补短板”并重。最后，为推进数智融合改造进程，可设立专项资金，支持传统制造业进行数字化、智能化、绿色化改造，建设智能车间、智能工厂，发展工业互联网，推动产业迈向中高端。
二是聚焦民生福祉与公共服务，夯实共同富裕的基底。首先，财政应更多投向学前教育、职业教育和高等教育，特别是改善中西部和农村地区的办学条件。同时，加强普惠托育服务体系建设，支持劳动者技能培训和终身学习，以加大人力资本投资，沉淀出经济增长的更强智慧动能。其次，完善社会保障与医疗卫生体系，重点面向公共卫生应急管理、城乡医疗卫生服务网络、养老服务设施和智慧养老平台等领域加强投资，并在支持保障性住房建设，特别是保障性租赁住房的惠民领域，投放必要的资金安排。第三，为推动城市更新与乡村建设，财政资金应侧重于老旧小区改造、地下管网更新、城市内涝治理、城乡环境卫生整治等“里子”工程。在乡村振兴方面，投资于高标准农田建设、农村人居环境提升、冷链物流设施和数字乡村建设。
三是发力绿色低碳与能源安全，塑造未来发展新优势。首先，加快构建新型能源体系，财政投资应重点支持风电、光伏及其储能配套设施的大规模发展和智能电网建设，并侧重对氢能、核能等清洁能源的研发与应用的投资扶持。其次，支持循环经济与节能降碳，财政应对工业、建筑、交通等领域的节能技术改造提供资金补贴或税收优惠，并加大对垃圾分类处理、资源循环利用产业园等项目的投资支持。不仅如此，服务于重大生态保护修复工程，公共财政应持续加强对国土绿化、湿地保护、生物多样性保护、山水林田湖草沙一体化保护和修复等领域的投资。
四是强化基础设施互联互通，畅通国内国际双循环。基于补齐传统基础设施短板的需要，在中西部地区和部分领域，如沿边、沿江、沿海交通干线、水利枢纽工程等，加大精准投资力度。同时，超前布局新型基础设施，包括5G网络、数据中心、物联网、卫星互联网等信息基础设施，以及支撑智能交通、智慧能源等的融合基础设施。此外，要提高对国家物流枢纽、多式联运设施以及城乡配送网络的财政投资比重，完善现代物流体系，同时大幅降低社会物流成本，提升经济循环效率。
主要制度与机制创新驱动
“十五五”期间财政有效投资，必须将制度与机制创新置于核心位置，以系统性、深层次的改革破除障碍、激发活力，确保宝贵的财政资金用在“刀刃”上，发挥出“四两拨千斤”的乘数效应。
首先，创新投资决策与生成机制，确保投资精准滴灌。一方面，要强化战略规划引领，建立财政投资与国家中长期发展规划、区域重大战略、产业政策紧密衔接的机制。在此基础上，推进项目库建设的前置，并确保项目储备充足、质量过硬以及灵敏的动态调整。另一方面，完善科学民主决策程序，引入第三方独立评估、专家咨询、公众参与等机制，对重大项目进行多方案比选和可行性深度论证。同时，推行重大项目决策事前公示和听证制度，提高决策透明度和公信力。再者，要建立健全需求响应机制，聚焦经济社会发展中的短板弱项、瓶颈制约以及人民群众急难愁盼问题，建立自下而上与自上而下相结合的项目生成机制，确保投资真正响应发展所需、基层所盼、民心所向。
其次，创新资金统筹与投入机制，提升资源配置效率。一是优化事权与支出责任划分，清晰界定中央、省、市、县在各类投资事项中的权和责，避免“上级点菜、下级买单”。对于跨区域、外部性强的重大项目，适当上移事权和支出责任。二是要注重财政资金的统筹整合，打破部门、层级界限，推进不同渠道、不同性质的财政资金协同投入，特别是加强对科技资金等的整合力度，形成政策合力。三是优化政府投资方式，灵活运用投资补助、贷款贴息、担保补贴、政府引导基金等多种工具，根据不同项目性质采取差异化支持策略。对具有一定收益的公益性项目，积极推广政府和社会资本合作（PPP）新模式，规范运作，提升效率。四是大力发展政府性融资担保体系，完善风险补偿机制。通过设立产业投资基金、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等，有效吸引和带动金融资本、社会资本跟进，放大财政资金效应。
再次，创新项目管理与绩效评价机制，实现全过程闭环管理。一方面，全面实施预算绩效管理，将绩效理念和方法深度融入项目决策、预算编制、执行监督的全过程，建立以绩效目标实现为导向的资源配置机制，强化绩效评价结果与预算安排、政策调整的硬约束挂钩。另一方面，加强项目全生命周期管理，从立项、设计、施工到运营维护，建立贯穿始终的监管体系和信息共享平台，推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，确保工程质量和进度。此外，要建立动态监控与调整机制，对项目实施情况进行常态化跟踪监测，及时发现并解决存在的问题。对于因客观条件变化导致无法实现预期目标或出现重大风险的项目，建立规范的退出或调整机制，避免资金沉淀和损失浪费。
第四，创新激励相容与风险防控机制，保障投资可持续性。一是要健全正向激励与容错纠错机制，对在推动有效投资中成效显著的地区、部门和个人给予适当激励。同时，建立健全符合规定的容错纠错机制，激发干部担当作为、改革创新的积极性。二是要强化地方政府债务管理，硬化预算约束，严控隐性债务增量，稳妥化解存量。同时，完善地方政府债券发行与管理机制，优先保障重点领域合理融资需求。三是要构建协同监管体系，加强财政、审计、发改、行业主管等部门的协同配合，形成监管合力。尤其是积极运用大数据、人工智能等信息技术手段，提升监管的精准性和有效性。
最后，创新营商环境优化机制，实现“有效市场”与“有为政府”更好结合。一方面，全面实施市场准入负面清单制度，确保各类市场主体平等进入、公平竞争。同时，财政投资要为企业投资创造更好的外部条件，如完善园区配套设施，而非直接替代企业决策。另一方面，继续推进“放管服”改革，简化投资审批流程，推行并联审批、区域评估等改革措施，降低制度性交易成本，让好项目能够快速落地。更为重要的是，要加强产权保护和契约精神，稳定市场预期，增强企业家长期投资的信心，让民间投资敢投、愿投、能投、多投。（作者系中国市场学会理事 经济学教授 张锐）
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