美国对外经济援助的幻象与真实

美国对外经济援助正随着特朗普主政节奏的变化而发生快速翻转。在削减对外援助资金规模与项目数量的同时，特朗普政府甚至一度终止了官方经援行为；不仅如此，作为美国对外经济援助核心机构的国际开发署（USAID）也被叫停，相应地，总额超过800亿美元的对外援助赠款和合同遭到夭折。与此同时，尽管特朗普政府整体收紧了对外援助的“钱袋子”，却对阿根廷、格陵兰岛等国家和地区表现出格外的慷慨。一系列令人眼花缭乱的变局，折射出美国对外经济援助在战略算计、人道关怀、经济利益、民主推广以及意识形态诉求之间交织的复杂叙事。

不断嬗变的历史身躯

二战后推出的“马歇尔计划”被认为是美国展开现代对外经济援助的开端。在这场为期四年的定向援助中，美国向西欧提供了约130亿美元的援助，16个受援国得以在战争废墟之上迎来基础设施与社会经济的快速修复。比“马歇尔计划”稍晚启动的还有美国对日本和韩国的经济援助，韩日两国经济因此很快得以摆脱战后的萧条并继而启动渐渐崛起的发展程序。对于美国而言，看到受援目标国恢复自理与康健能力自然高兴不已，但更暗喜的是，作为北约基石的美欧同盟以及亚太地区重要战略支点的美日、美韩同盟可能从此成型。

杜鲁门总统在“战后”提出的“第四点计划”代表着美国对外经济援助理念从对更少的发达经济体提供财力支持扩展到向更广泛的亚非拉不发达地区施与救助，及至后来肯尼迪政府面向拉美国家发起的“争取进步的联盟”与“和平队”计划更将美国对发展中国家的经济援助推到了一个成熟阶段，美国也由此相信，通过资金和技术转移也可以在经济落后的国家与地区复制西方的现代化道路，而正是在这种十分自信理念的支配下，美国政府颁布了《对外援助法》，同时成立了美国国际开发署，标志着美国对外经济援助走向专业化、制度化和长期化。

总结前面近20年的经验，上世纪70年代与80年代的美国对外经济援助更加注重方向精准化与自我利益目标的实现。一方面，改变先前侧重对大型基础设施项目的援助方式，援助行为更多地转向直接满足贫困人口的基本需求，如粮食、营养、健康与教育等；另一方面，美国增加了对世界银行、联合国开发计划署等多边机构的捐款，援助多边化格局现出端倪；不仅如此，作为《对外援助法》落地的重要标志，美国开始将受援国的人权状况与援助资格挂钩，门罗主义由此冒头；更重要的是，高度集中于对埃及、以色列和巴基斯坦等几个具有战略意义的受援国，USAID和国际金融机构大力推行以市场自由化、私有化和财政紧缩为核心的结构调整方案，新自由主义经济思想上升至援助政策布局中的主导位置。 

进入后冷战时代，因苏联解体，美国对外援助一度失去最主要战略对手而陷入迷茫与重塑状态，但很快又重新聚焦起来。一方面，对外经济援助被大量用于支持前苏联集团国家的政治转型、公民社会建设和选举，民主意识的渗透开始加强；另一方面，伴随着艾滋病等传染病的肆虐以及环境退化等跨国问题，全球性问题被纳入对外经援的序列，而更重要的是， “9·11”恐怖袭击发生后，美国对外经援自动地转向安全防御的中心，小布什政府创立了千年挑战公司（MCC），对外援助绝大部分面向那些治理良好、法治健全、尊重人权的“好政府”，所谓“择优而助”的理念得到充分彰显。

奥巴马、拜登以及特朗普执政时代，世界格局朝着更加多极化和竞争性的方向发展，地缘政治的角力日益强化，奥巴马与拜登政府一方面强调经济援助要围绕 “建设伙伴国能力”来展开，防止主要来自于中东地区的长期威胁，同时注重向“亚太再平衡”倾斜，虽然特朗普两次主政时期并没有为对外经济援助打上非常明显的地缘政治印记，但实际操作过程却更巧妙地围绕着主要竞争目标而展开，并更加突出对外经济援助作为凸显美国重塑全球地缘政治格局的工具性力量。

看得出，从起初的“马歇尔计划”到后来的“和平队计划”，从“第四点计划”到“亚太再平衡”，及至特朗普的“美国优先”，美国对外经济援助无论是理念和工具都在随着时间推移发生着及时切换，并最终形成了立足于《对外援助法》、由国际开发署、国务院、财政部共同主持、同时借助国际金融机构的庞大组织体系。按照最新布局，USAID于2025年7月叫停后，其对外援助职责转移到由国务院手上。资料显示，自成立以来，USAID每年都能从美国政府手中获得对外援助总额一半以上的拨款，其失能之后，国务院对外经援的力量显著加强。另外，美国财政部设有“外汇稳定基金”，财长获国会授权可全权动用相关资金展开对外经援，其中2025年用于援助阿根廷的200亿美元专向资金便属此类。

值得特别注意的是，在解除USAID的同时，特朗普正在试图推进对外经济援助的市场化，即将大部分对外援助执行职能转移至其第一任期内设立的美国国际发展金融公司。据悉，美国国际发展金融公司旨在拓宽对外援助资金的融资渠道，改变美国长期以来以财政资金支持为主的对外援助融资结构，因此，在将USAID的部分资金转移到美国国际发展金融公司的同时，特朗普计划将后者的风险敞口上限从第一任期内的600亿美元提高到1200亿美元。这一转变可使美国政府通过面向私人集团提供补贴以及缔结公私伙伴关系等动员行为，将国家重构转变为私人资本对外经济援助的促进者角色，同时降低对外经援的公共财政依赖。

日益褪去的光环

置于全球经济援助格局中考察，美国对外经援既拥有资金雄厚的独特优势，也存在结构性失衡的显著短板；既展现出争先布局的敏锐节奏，也面临后劲乏力的客观约束。因此，从积极方面看，美国对外经援在许多地区所发挥的作用的确不可否认。美国支持的疫苗接种项目挽救了数百万儿童的生命，教育援助帮助无数失学儿童重返校园，基础设施贷款建设了关键交通网络。同时，美国通过经济援助构建并维护了自由国际主义秩序，推动了全球化进程，并在特定历史阶段为不少国家提供了发展契机。

然而，美国对外经济援助留下的沉痛教训也极其深刻。上世纪90年代，危地马拉的军事统治者一边接受美国的援助，一边系统性地侵吞公共资源，美国经援成为了培植当地腐败政权的肥沃土壤；在海地，接受美国援助数十年后，本土产业依然脆弱不堪，流入该国的美国资金不仅扭曲当地经济结构，更制造了援助依赖症，而像海地那样接受美国援助从而导致自主发展能力持续弱化的受援国还有不少；更为深刻的是，附带着政治条件的经济援助，常常侵蚀着受援国的主权完整性，引发民族主义情绪反弹，埃及民众对美国援助既恨又爱的矛盾心理便是证明。

还须正视的是，除削减对外经济援助规模、并经常性随意叫停部分经援项目外，美国对外援助在资金给付上实际上从未达标。早在1970年，发达国家就作出承诺，每年至少应将其国民总收入（GNI）的0.7%用于对外援助。但根据经济合作与发展组织统计，自上世纪90年代以来，美国每年提供的官方发展援助仅占其GNI的0.1%至0.2%。即便按照联合国通过的《伊斯坦布尔行动纲领》，发达国家承诺将GNI的0.15%至0.2%用于对最不发达国家援助，美国对相关国家的援助占GNI的比重也长期低于0.1%。对此，美国智库全球发展中心每年发布《全球发展承诺指数报告》，对世界上最富裕国家对贫穷国家的援助情况进行评估，结果显示，美国在历年报告中的排名几乎均居末位。

进一步观察可知，尽管近年来美国推出了五花八门的对外援助倡议，如“蓝点网络计划”“重建更美好世界”“繁荣非洲战略”“电力非洲”等，但其中不少项目不仅雷声大、雨点小，还存在“重复打包”甚至“掺水做假”的嫌疑。与此同时，在退出世界卫生组织和《巴黎协定》的背景下，特朗普政府还在世界银行集团、国际复兴开发银行，以及非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和泛美开发银行等多边机构中，累计拖欠动辄上亿美元的资金承诺。这使得美国的多边对外经济援助功能显著削弱，其在国际社会面前的信用得分也随之大不如前。

更值得关注的是，全球援助格局呈现多极化趋势，对外经济援助已成为大国博弈的国际场域。与北欧国家相比，美国援助的战略导向更为明显，人道主义考量常居次要；与中国日益突出的南南合作框架相比，附加多种条件的美国援助框架更显单边主义的霸道色彩。因此，在国际发展援助领域正在形成的范式竞争的背景下，美国对外经济援助的确需要一场哲学层面的深刻反思。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）